2022年世界城市报告:展望城市未来

《2022年世界城市报告:展望城市未来》(World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities)旨在根据当下城市面临的机遇、挑战和发展趋势,为城市应对各种冲击,更好地实现可持续发展提供更明确清晰的洞察与建议。报告提供了充分的信息,使我们能够预测城市全新的变化,及时纠正行动方案,更加清楚城市未来发展的不同场景和可能性。报告指出,全球快速的城镇化进程只是暂时被新冠疫情所耽误,全球城镇人口的增长正重回正轨。据预计,到2050年全球城镇人口的占比将从2021年的56%上升至68%。

第一章

城市未来的多样性和愿景

新冠大流行给我们敲响了警钟,城市应为不断变化和不可预测的未来做好准备。事实证明,世界各地的城市完全没有准备好应对疫情造成的巨大经济和社会冲击。疫情暴露并放大了城市社会结构中长期存在的弱点,对弱势群体和边缘化群体造成了巨大影响。这场疫情给了我们足够深刻的教训——城市必须做好充分准备,加强经济、社会、环境和制度韧性,从而应对各种各样的冲击,包括为最弱势群体制定应急计划。

鉴于上述情况,我们需要思考以下关于城市未来发展的关键议题:我们所展望和重新设想的是什么样的城市?在城市发挥主导作用的世界中,我们需要建设什么样的城市来推动人类发展?城市如何为不确定的未来做好准备?经济、社会和环境复原力都必不可少,适宜的城市治理和制度结构不可或缺。为迎接这一挑战,我们必须打造可持续城市未来;促进生产性和包容性城市经济发展,为所有人提供机会;采取减缓和适应气候变化的环境政策和行动,推广清洁能源,保护生态系统;将公共卫生事业纳入城市发展规划;建立响应迅速的城市规划和治理体系,确保金融、创新和技术在其中发挥主导作用。

主要发现

城市将一直存在,城市的未来就是人类的未来:在疫情初期,一些居民逃离大城市的做法只是暂时的应对措施,不会从根本上改变全球城市化进程。在未来30年,世界城市化步伐将继续加快——预计到2050年,世界城市化率将从2021年的56%提高到68%。这意味着城市居民人口将增加22亿人,这些人口主要分布在非洲和亚洲。预计全球各地的城市化水平将进一步提高,尽管高度城市化地区和较发达地区的城市发展将进入稳定或减速期。这无疑表明,城市将一直存在,城市的未来就是人类的未来,但不仅仅局限于大都市区。

城市未来发展存在地区差异,这可能导致不同情景:虽然气候变化背景下的脆弱性和渐趋加重的不平等程度是全球关注的焦点,但其他问题因地区而异。在发达国家,城市未来发展的关键优先事项包括管理文化多样性、升级和更新老化的基础设施、解决城市收缩和衰退,以及满足日益增加的老龄人口的需求。在发展中国家,城市未来发展的关键在于降低贫困水平、建立健全基础设施、提供适当的和负担得起的住房、减少贫民窟、降低青年失业率以及投资发展二线城市。我们如何应对这些挑战将决定一系列未来情景。

城市未来最糟糕的情景是引发高损失的情景:在这种情况下,到2030年,极端贫困人口可能会增加32%,即2.13亿人。持续的新冠疫情以及全球经济的不确定性,环境挑战以及世界各地的战争和冲突等,都将对城市未来产生长期影响。例如,非洲城市可能会损失多达三分之二的财政资源,其中一些城市脆弱的服务提供和治理体系可能会崩溃。如果应对多重城市挑战的全球行动失败,这种黯淡的情景将成为现实,多边体系可信度将受损,进而导致为解决紧迫全球问题所做的努力将功亏一篑。

一切照旧将让城市进入悲观的未来:重返新冠前的旧状态,如城市议程中制度性歧视排斥穷人、非正规部门从业者,过度依赖化石燃料,城市化规划和管理不当,未将公共卫生视为城市发展的优先事项,以及根深蒂固的数字化不平等。这些因素导致无法实现包容性、韧性和可持续性的城市发展目标,也无法实现“不让任何一个人掉队”的承诺。全球有16亿人,相当于世界人口的20%,面临居住面积不足的问题,其中10亿人居住在贫民窟和非正规住区。如若重返旧貌,则无法实现“到2030年消除一切形式贫困、不让任何一个人掉队”的目标。如果无法勠力同心,这种悲观的情景可能会在未来带来新形式的城市脆弱性,对已然处于不利地位的弱势群体影响尤为严重。

转向可持续发展,迎接美好的城市未来:把《新城市议程》作为实现可持续发展目标的框架,采取协调一致的政策行动,城市将迎来更光明的未来。为抓住机遇,应对城市化带来的挑战,我们需要采取协作、协调以及有效的多边干预措施。通过合理可行的措施应对当前的城市危机,将让世界各国城市把共同繁荣和共建包容重新纳入优先考虑范围。

关键信息

城市化与当前若干全球挑战相互交织:面对全球挑战,任何城市都无法独善其身。在过去50年里,城市化作为一种全球大趋势,与诸多全球挑战相互交织,这些挑战包括气候变化、不平等加剧和人畜传播的病毒的增加。近年来出现的新冠大流行引发了一个世纪以来最严重的公共卫生危机,以及“大萧条”以来最严重的经济衰退。所有挑战都将以不同方式给城市未来留下印记。

韧性建设必将成为城市未来发展的核心任务:经济、社会和环境的韧性建设,包括提升城市治理能力和构建制度体系,对城市未来发展至关重要,为应对冲击,未来韧性城市必须具有以新财政可持续性框架为特色的经济韧性、以普遍社会保护计划为特色的社会韧性,以绿色投资为特色的气候韧性,以及更强大的多层次合作能力。

城市要为多变且不可预测的未来做好准备:城市需要为不断变化且不可预测的未来做好准备,这是新冠疫情、供应链中断、高通胀和气候变化等危机给出的警示。我们必须做好充分准备,有效应对城市化中的各种冲击,同时过渡到更可持续、公正、绿色、具有韧性和健康的未来。面对全球威胁,我们必须采取一致行动,发扬团结合作精神,因为没有任何一个政府或多边机构能够单独应对这些威胁。

任何城市未来乐观愿景,都必须体现一种崭新的社会契约,包括对全民基本收入、健康保障和住房做出的承诺:鉴于疫情造成的严重破坏,新兴的城市未来乐观愿景体现了一种崭新的社会契约,包括对全民基本收入、健康保障、住房和基本服务做出的承诺。这一新愿景旨在使城市更公平、更绿色、更知识型,并在多个维度上更具韧性。

《新城市议程》和可持续发展目标11地方化是最有可能实现城市未来乐观情景的途径:新冠大流行带来的全球影响和破坏(其中大部分发生在城市地区)增强了城市做出改变的紧迫感,并要求城市在迈向更可持续未来的过程中改变一些不可持续的做法。通往可持续城市未来的道路将取决于包容性和变革性政策,这些政策将消除贫困和不平等现象;打造为所有人提供机会的城市经济;为可持续消费和生产模式提供更绿色的投资;制定响应迅速的城市和区域规划框架;实施一体化城市协同治理体系;优先考虑公共卫生问题;部署包容性创新和技术;并加强韧性,使城市能够应对和承受各种冲击,而《新城市议程》的地方化和有效实施则可作为整合这些相互关联元素的框架。

第二章

城市未来情景:城市化程度

“城市化程度”是一个崭新的统一定义,有助于对城市化开展国际比较。为界定人类住区的三个主要类别:城市、城镇和半密集地区、以及农村地区,“城市化程度”建议将城乡连续体作为研究对象。多年来,在监测城市发展趋势和发展议程方面,一直缺乏对“城市”的构成及其精确测量的统一定义,而“城市化程度”为解决这一根本挑战提供了途径。

利用“城市化程度”以及这种崭新的统一方法产生的数据,为城市未来发展趋势提供独特视角,帮助我们了解各个地区的城乡连续体预期的人口和空间变化及其驱动因素。

主要发现

全球城市人口的快速增长期已经过去,城乡连续体即将进入减速增长期:最新研究表明,人口增长已经开始放缓,并预计将在未来几十年内继续放缓。虽然城市人口比例从1950年的25%翻了一番,到2020年达到50%左右,但预计未来50年增速将减缓,到2070年将上升至58%。预计城乡连续体内其他住区(城镇和半密集地区以及农村地区)的人口占比将下降;城镇和半密集地区人口占比预计将从2020年的29%下降到24%,农村地区人口占比预计将从2020年的22%下降到18%。

增长放缓并不意味着没有增长——到2070年,低收入国家的城市人口预计将增长近2.5倍:低收入国家的城市人口绝对和相对增长率远高于高收入国家。从1975年到2020年,低收入国家的城市人口增长了四倍,达到约3亿人。到2070年,低收入国家的城市人口预计将超过7亿人。此外,预测显示,从2020年到2070年,低收入国家的城市数量增长幅度将达到76%,远远超过世界上其他国家,而中高收入国家的增幅仅有6%。高收入和中低收入国家的增幅约为20%。

城市用地面积扩张将主要发生在低收入国家——如果没有有效的规划,城市蔓延可能会成为低收入国家的一种普遍现象:最新数据显示,预计在未来50年内,与2020年的城市用地面积相比,低收入国家、中低收入国家和高收入国家的城市用地面积增幅将分别达到141%、44%和34%。中高收入国家的增幅相对较小,仅有13%。大洋洲和撒哈拉以南非洲地区的城市用地面积增幅最大,将近翻一番。东亚和东南亚(10%)、拉丁美洲和加勒比地区(14%)以及欧洲(16%)的城市用地面积增长率相对较低。

小城镇对低收入国家实现可持续城市未来至关重要:居民人口少于25万的小城市覆盖了低收入国家几乎一半的城市用地(约45%),这一趋势在未来几十年内仍将持续下去。因此,制定适宜的国土空间规划以及提升这些住区的能力,对低收入国家实现可持续未来而言至关重要。

关键信息

管理城市密度成为低收入国家实现未来可持续发展的关键挑战:尽管世界各地的城市密度情况各不相同,但低收入国家城市人口的快速增长使得城市密度管理至关重要。如何以不对当前的开敞空间、基础设施和服务施加压力的方式,规划和管理城市密度?一方面要规避拥挤,另一方面还要规避不可持续的城市蔓延。例如,在这些国家,在高密度的情景下,到2050年,城市中本已很高的人口密度将达到14,000人/平方公里;而在低密度的情景下,城市需要五倍的土地来容纳新增人口。相比之下,中高收入国家和高收入国家的城市人口增速较低,城市密度较低。因此,中高收入国家和高收入国家可以容纳未来的新增人口,而不需要增加土地的数量。在某些情况下,城市土地数量预计会减少,比如在东亚。

低收入国家亟需增强规划能力,特别是对较小的新建城市:城市和国土空间规划要积极响应、预测并有效解决城市扩张的需求,这对于低收入国家的可持续未来至关重要。未来50年,这些国家的城市土地预计将增加近1.5倍。值得注意的是,这种扩张的很大一部分将来自较小的新建城市,这些城市可能难以为这种增长做好规划。提高这些居住区的能力,将加强它们在实现可持续未来方面在整个城乡结合部发挥的重要作用。

各级政府要做好老龄化城镇规划:人口结构的变化意味着,在未来的城市中,老年人的比例会更大,而儿童的比例会更小。因此,规划老年友好型城镇至关重要,老年友好型城镇要为各个年龄段的居民提供高质量的生活。在高收入国家和中高收入国家的城市地区,人口老龄化已经成为现实。

城市化不可避免,城市增长规划对可持续未来至关重要:有效的城市和国土空间规划对于缓解与未来城市发展相关的社会、经济和环境负面影响至关重要。例如,低收入国家城市土地的增长将需要在规划和基础设施投资方面作出重大努力,应该在城市扩张之前进行规划,以制止非正规行为,并确保不同规模的政策一致,指导所需的投资。

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